坚持以开放促发展打造新城区

中国特色发展之路课题赴上海市浦东新区调研组

2008年10月13日08:15   来源:人民网-《人民日报》

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  编者按:20世纪90年代开始实行的上海浦东新区开发开放是中央作出的重大战略决策,是中国改革开放的一大亮点和重点。</P>

  上海浦东新区坚持以开放促改革促发展,抓住历史机遇,有效发挥比较优势。在浦东新区建设中,始终坚持勇于创新、求真务实的精神,用国际化思路结合本地特色探索城市发展新模式,高起点规划建设基础设施,高标准发展高新技术产业和现代化服务业,打造现代化、国际化、多功能新城区,创建国际区域性经济、金融、贸易、航运中心。</P>

  经过不懈努力奋斗,浦东新区取得了举世瞩目的发展成就:经济保持年均18%以上的增长速度,地区生产总值比建区时增长了近40倍,人均地区生产总值从862美元增加到1.6万美元,不仅成为带动上海和长江三角洲地区现代化建设的重要增长极,也成为向世界展示中国城市现代化的重要窗口和改革开放成功的重要标志。浦东新区的崛起,再次展示了中国特色社会主义道路的成功,也为继续推进改革开放提供了重要经验。</P>

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  【提要】为什么浦东能取得如此巨大的成就?从根本上说,就在于始终坚持走中国特色社会主义道路,坚持改革开放的基本国策,以开放促改革,解放思想、勇于创新、求真务实,把国际化的新思路和当地特色有机结合起来,十分注重处理好改革发展稳定的关系,有效地发挥比较优势,实现经济社会全面发展。</P>

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  一、巨大成就</P>

  浦东面积约570平方公里,中央正式宣布开发开放浦东新区之前,浦东属上海待开发的郊区部分,拥有滨江临海的优势。1990年地区生产总值60.24亿元,占全市经济总量的7.7%。工业有一定基础,在石化、钢铁、造船等行业拥有几家大型国有企业。农业产值5.33亿元,是当时上海重要的城市农副产品供应基地。服务业发展明显滞后,商品零售总额14.28亿元,仅占全市的4.3%;全社会固定资产投资14.5亿元,仅占全市的6.3%。基础设施、社会事业等诸多方面的建设与发展明显低于浦西。“宁要浦西一张床,不要浦东一套房”,就是当时上海市民对浦东发展滞后的生动描述。同时,在开发浦东之前,上海的经济发展也处于比较困难的时期。国有企业改革面临诸多矛盾,某种程度上与东北国有企业改革的困境有类似之处,地方财政负担较重,经济和产业结构调整困难重重,经济发展和人民生活水平提高的速度都比较慢。上海市作为中国最大的老工业基地和最大的都市经济体,当时的情况与蒸蒸日上的广东省相比,形成了鲜明的对照。</P>

  1990年4月18日,党中央、国务院作出开发开放浦东的重大战略决策,成为上海市及浦东实现跨越式发展的重大契机和历史新起点。在中央的正确领导和全国人民的大力支持下,经过17年的努力奋斗,浦东在对外开放、经济社会发展以及城市综合配套改革等方面取得了举世瞩目的巨大成就,成为具有国际高水准、外向型、多功能、现代化的新城区,成为带动长江三角洲地区乃至全国现代化建设的重要增长极,成为向世界展示中国城市现代化的重要窗口和改革开放成功的重要标志。</P>

  一是经济发展又好又快,人均地区生产总值基本达到中等发达国家水平。地区生产总值从1990年建区时的60.24亿元上升到2006年的2365.33亿元,增长了近40倍,年均增速18.4%;人均地区生产总值从862美元上升到约1.6万美元(按户籍人口计算),增长了18.6倍;财政收入比建区时增加了近52倍,达587.49亿元。初步形成了以现代服务业和高新技术产业为主导的现代产业体系,第一、第二、第三产业增加值分别为5.88亿元、1194.47亿元、1164.98亿元,比重由1990年的3.7︰76.2︰20.1调整为0.2︰50.5︰49.3。一批具有自主知识产权和国际竞争优势的创新企业脱颖而出,科技进步对经济增长的贡献率达60.9%。</P>

  二是改革开放不断深化,国际化的市场经济运行机制初步建立。浦东新区以开放促改革促发展,加快建立对内对外全方位开放的市场经济新体制,建立起包括银行、证券、商品期货、产权交易等在内的较为完善的国际化的要素市场体系,外资金融机构和跨国公司总部从无到有,截至2007年11月底,已有478家中外金融机构、94家跨国公司地区总部落户浦东;累计吸引了来自100多个国家和地区的1.49万个项目,合同利用外资额累计超过350亿美元,分别是1990年的530倍和1030倍左右。世界500强企业中有238家在浦东投资635个项目。2006年进出口总额超过1073亿美元,是建区时的41倍。与国际市场接轨的市场运行机制已经初步建立,并对全国开放起到了示范作用。</P>

  三是城市建设日新月异,现代化的综合服务配套功能不断提升。17年来,全社会固定资产投资累计达到6000多亿元,2006年为659.97亿元,是1990年的46倍。建设了以国际机场、港区、信息基础设施等为核心的功能性、枢纽型工程及一批重大市政交通基础设施。目前,外高桥港区集装箱吞吐量达1373万标箱,成为中国大陆最大的集装箱单列港,浦东国际机场货邮吞吐量达216万吨,列全国之首、世界第六。集成电路、软件、生物医药等高新技术产业体系基本形成,集聚了中外企业研发中心192家,其中国家级19家,形成了从研发、制造到服务较为完整的产业链,并培育了一批具有较强竞争力的创新企业;拥有上海市高新技术企业528家,近万名归国留学人员前来创业;金融、物流、咨询、会展等综合服务功能全面拓展。为我国大型现代化城市建设与发展,提供了宝贵的经验。</P>

  四是人民生活实现小康,经济与社会、人与自然和谐发展的局面基本形成。2006年浦东新区城镇居民人均可支配收入达21452元,郊区居民人均纯收入达10911元,分别比1990年增长了13.2倍和7.3倍;城镇居民人均住房使用面积达到23.2平方米,比1990年增加近1倍。累计创造就业岗位近百万个。高度重视改善民生和公共服务的基础条件,17年来政府财力对社会事业的投入年均增长达到20%以上,新建了一批普惠性、高水准的教育、医疗卫生、文化体育设施,拥有各类教育机构405个、医疗卫生机构651个,分别比1990年增加了23%和12倍以上,基本建立了覆盖城乡的低保、医保等社会保障制度。大力引进和培育各类专业人才,人均受教育水平成为全国最好的城区之一,基本满足了经济社会发展对高素质人才和劳动力的需要。1999年建成全国首个国家园林城区。努力建设宜居之区、友善之区、诚信之区,社会治安良好,人民安居乐业,2005年被评为首批“全国文明城区”。2006年全年环境空气质量优良率以上天数达325天,人均绿化面积24.21平方米,城市化地区绿化覆盖率37.38%,生活垃圾处置项目获“联合国迪拜奖”,赢得了国家环境保护模范城区称号。</P>

  浦东17年开发开放促进了上海的振兴,上海经济持续快速发展,连续16年保持两位数增长,经济社会发展不断跨上新台阶,城市面貌日新月异,人民充分享受到了改革发展的成果。浦东开发开放展示了中国特色社会主义的伟大实践,展示了中国改革开放的伟大成绩,是落实科学发展观和构建和谐社会的具体体现。</P>

  二、主要经验</P>

  为什么浦东17年能取得如此巨大的成就?从根本上说,就在于始终坚持走中国特色社会主义道路,坚持改革开放的基本国策,以开放促改革,解放思想、勇于创新、求真务实,把国际化的新思路和当地特色有机结合起来,十分注重处理好改革发展稳定的关系,有效地发挥比较优势,实现经济社会全面发展。具体体现为8个方面:</P>

  一是中央决策正确。浦东开发是邓小平同志和中央在我国改革开放关键历史时期,经过深思远虑之后作出的重大战略抉择。上世纪80年代后期,我国改革开放面临巨大困难,物价“闯关”造成严重通货膨胀,国有企业改革处于困境,经济增长大起大落。1989年春夏之交的政治风波和东欧剧变,使我国国内外环境发生重大变化,社会主义事业、对外开放和现代化建设都面临前所未有的挑战。上海作为全国最主要的工业基地,也出现生产滑坡、经济效益下滑、国企亏损和财政困难加剧等问题,工业布局在浦西过于集中的矛盾更加凸显,交通拥堵、环境恶化、结构调整滞后和经济缺乏活力等问题十分突出,上海的发展面临着新压力。正是在这样的历史背景下,如何走出我国当时面临的困境,如何破解我国最大经济中心城市上海所遇到的难题,邓小平同志和中央从国家发展的战略全局出发,作出了浦东开发开放的重大战略决策,邓小平同志指出,“上海是我们的一张王牌,把上海搞起来是一条捷径”,并强调“开发浦东这个影响就大了。不只是浦东的问题,是关系上海发展的问题,是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题”。中央要求以浦东开发开放为龙头,进一步开放长江沿岸城市,尽快把上海建成国际经济、金融、贸易、航运中心,带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。这为浦东开发开放的成功提供了最重要的政治保障。当时邓小平同志的目光所及,不仅是利用浦东推动上海及长江三角洲的发展,而是在深刻谋划中国改革开放的国家战略布局。出于同样考虑,2006年中央批准浦东在全国率先进行综合配套改革试点,在转变政府职能、转变发展方式、改变城乡二元经济和社会结构方面先行先试,为全国下一步深化改革探索经验。</P>

  二是超前的战略思路储备。浦东开发开放的成功,在一定程度上得益于先行一步的战略研究、超前一步的战略思路储备。长期以来,上海积累了一批具有国际战略眼光又高度务实的国际政治、经济、金融和城建人才,他们在市委和市政府的领导下,对浦东的建设和上海发展起到重要的思想库作用。早在1984年,上海市委和市政府就多次研究上海经济发展战略和上海城市总体规划,明确提出了开发浦东的设想,并开始组织力量进行论证。以后上海市的历届班子和主要领导,都把浦东开发的先行研究作为大事来抓,组织了浦东开发国际研讨会等多种形式的研讨活动,充分发挥各种“智囊团”、“头脑公司”、“咨询机构”等决策参谋的作用,集聚国内外一流专家的智慧。1988年5月2日,在上海市浦东新区开发国际研讨会开幕式上,时任中共中央政治局委员、中共上海市委书记的江泽民同志在致词中强调:“上海作为全国最大、位置最重要的一座开放城市,应该更进一步改革开放。开发浦东,建设国际化、枢纽化、现代化的世界一流新市区,是完全符合党的十三大精神的。我们一定要把这件事情办成。”他还指出:“上海是世界闻名的都市,在本世纪30年代就已成为亚洲最大的国际贸易中心和金融中心,但在经济表面繁荣的同时,也存在不少难以克服的矛盾。解放30多年来,我们重视了经济的发展特别是工业的发展,由于种种历史原因,来不及相应地进行城市改造和建设,以致削弱了经济贸易中心的功能和对外对内枢纽的功能。这种状况当然不允许再延续下去。我们先后采取过多种办法来改造老市区,但耗资巨大且困难较多,所以又提出了结合老市区改造、建设一大块现代化新市区的方针。我认为,这样思考问题和研究问题是必要的。十分明显,上海要加快外向型经济的发展,建成社会主义时代太平洋西岸最大的经济贸易中心之一,不开发浦东,只靠老市区改造是不容易实现的。”当中央作出浦东开发开放的战略决策时,上海已经有了充分思想准备、舆论共识和研究储备,使得浦东开发开放的总体战略定位、实施策略和具体步骤得以顺利推出。</P>

  三是探索创新城市开发开放模式。浦东开发开放是一个持续创新的过程,浦东开发开放之初面临的最大困难,是怎样在缺乏国家投入和建设资金的条件下实施既定方案。探索市场化和多元化的融资方式是开发浦东需要解决的首要问题。上海率先打破我国长期实行的土地无偿使用制度,根据国家的有关政策制定了《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》、《上海市土地使用权有偿转让办法》等,确定了12个基准地价土地等级和不同用途的土地使用费征收标准,运用级差地租和竞争原则,初步形成了土地市场的运作机制,根据土地级差地租进行生产力合理配置,传统工业企业和人口大量向郊区迁移扩散,商业、金融等第三产业逐步替代第二产业,作为上海及浦东发展的重点产业。通过土地融资和采取企业上市、建立适度举债机制等相应的金融创新方式,为浦东开发开放、上海城市与产业空间布局调整积累了大量可用于建设的资本,使好的发展战略得以顺利实施。在土地管理和使用上,提出要惜土如金、守土有责、用土有方,突出强调单位土地面积的产出规模和效益。注重开发方式创新,坚持功能开发重于土地开发,以“规划优先、基础设施优先、环境保护优先”的原则,高起点、高标准地开发建设了功能各异的重点开发区、小区以及浦东国际机场等重大枢纽设施,跳出了“摊大饼”、扩张式的城市发展模式,基本形成了点线结合、多心组团、功能互补的发展格局。始终突出强调生态理念,注重环境保护和生态建设,对引进项目实行严格的环境准入标准,多管齐下促进企业的节能减排和循环经济发展,绝不以牺牲环境为代价发展经济,致力于建设一个绿、洁、亮、畅、美的现代化新城区;注重以体制创新推动开发开放,做到“小政府,大社会,大市场,大服务”,不断深化行政审批制度改革、推进公共财政、投资体制、工商管理、行政执法等各项改革,促进政府职能转变、努力建设服务政府、责任政府、法治政府和效能政府,最大限度地调动所有市场主体参与发展的积极性和创造性。注重管理创新,大力推进城市管理的法治化、信息化、网格化、精细化,大力推进社区建设和社区管理,浦东新区先后荣获“上海市文明城区”和“全国创建文明城市先进城区”等荣誉称号。</P>

  四是切实发挥后发优势。1992年初,邓小平同志强调,“浦东开发晚了,是件坏事,但也是件好事。可以借鉴广东的经验,可以搞得好一点,搞得现代化一点,起点可以高一点。起点高,关键是思想起点要高。后来居上”。按照邓小平同志的指示,遵循“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的方针,浦东坚持以开放促改革促发展,不断扩大对内对外全方位开放,以经济全球化的视野和先进的国际标准稳步推进各项工作。按照把上海建成国际区域性经济、金融、贸易和航运“四个中心”的总体布局,做到基础设施先行、高新技术产业发展先行和金融贸易发展先行。注意按照国际标准进行城市规划和建设,逐步形成枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系;坚持突出重点、滚动开发,实现“开发一片、建成一片、投产一片、收效一片”,不断形成阶段性开发重点,加快城市功能的整合和优化,提高开发的效率和效益;在市场体系建设和招商引资领域进行重点突破,坚持开放的高起点,力图越过“三来一补”、初加工产业阶段,注意从上海的优势出发,培育和引进具有国际竞争力的产业和大企业,率先把对外开放的重点放在先进制造业和金融、贸易、律师、咨询等服务贸易领域,使浦东成为吸引国际资本、先进技术和企业的大平台,形成了以现代服务业和高新技术产业为主导的新型产业体系。在扩大对外开放的同时积极扩大对内开放,注意从国家对上海在长江三角洲、长江流域和全国发展总体布局的战略定位出发,努力促进浦东、浦西的产业空间布局和产业结构升级协调互动,充分发挥要素市场的集聚和辐射作用,大力支持和促进长江三角洲和长江流域地区经济共同发展,通过积极主动地加强合作交流和对口支援,与长江流域、中西部、东北老工业基地的互动日益紧密,以实现优势互补、联动发展、共同发展,使得上海能在更大的范围、更广阔的空间优化配置各种资源,更好地发挥上海在国内外经济联系中的桥梁和纽带作用,发挥了对全国的示范、辐射和带动作用。国内不少地区和一大批企业,也通过浦东这个大平台,走向了全国、走向了世界。</P>

  五是充分用好政策资源。上海认识到,开发浦东是国家大局,必须获得中央各个部门的大力支持。中央部门对关于浦东开发的上报文件快批快办,在支持浦东加快基础设施建设、改善吸引外商投资的体制环境、扩大部分项目审批权和资金筹措渠道、支持形成金融贸易等功能区等方面给予了很多优惠政策。特别是党的十四大以来的历次全国党代会报告都从关系全局的高度明确提出支持浦东开发开放。从上海来看,市委和市政府倾全市之力,认真贯彻落实中央的战略决策,创造性地实施各项优惠政策,积极把政策优势转化为要素资源优势。浦东在中央有关部委支持下,以金融、科技、涉外管理体制改革为重点,建立了部委与地方合作的平台;加快了功能性机构集聚,人民银行上海总部、上海证券交易所、金融期货交易所、上海石油交易所、黄金储备中心、外汇清算所以及大量外资法人银行落户浦东陆家嘴金融贸易区;张江高技术园区、外高桥保税区及港区、金桥出口加工区成为国内领先的国际化的功能区,集聚了国内外大量的优势企业。</P>

  六是重视人力资本的作用。上海认识到,要想完成中央交办的大事,人才是浦东开发开放的第一资源。要以人才高地构筑创新高地,以制度创新促进自主创新。浦东充分利用上海智力资源丰富、人才积累深厚的条件,坚持培养、引进和使用人才并重,重视发挥人才在创新中的核心作用,着力打造一支与区域经济社会发展相适应、具有国际竞争力的人才队伍,为提升区域创新能力和改革发展的后劲提供强大的智力支持。首先,充分发挥企业的创新主体作用,加快构建产学研联盟新机制,建立完善开放共享的创新平台体系和中小企业孵化器,促进科技成果产业化,以市场机制选人、用人、留人。其次,发挥浦东国际化程度较高的优势,主动利用和扩大各类跨国公司及其研发中心在资本、技术、人才、市场经验等方面的“溢出效应”,积极吸纳国际优秀人才,并形成人才的“集聚效应”。第三,积极推动各类要素向创新聚集,率先建立政府创业投资引导基金,开展知识产权质押融资试点,探索有效的创新投入机制,帮助科技创业人员及中小企业突破创业初期的要素瓶颈。第四,努力营造激励创新、保护创新的良好环境,在知识产权保护、社会诚信体系建设、人才激励和人力资本优先积累机制方面进行了卓有成效的探索。</P>

  七是善于发挥舆论作用。经济发展要积累物质资本,也要形成社会共识。浦东开发开放是中央领导集体的重大决策,是中国特色社会主义的伟大实践,也是国家和全体人民的共同利益和长远利益的体现。上海市委和市政府充分认识到这件大事的重要意义,从国家战略的高度和社会历史变迁的深度,牢牢把握舆论宣传的主旋律,大力宣传这一历史性战略决策的重大深远意义,努力为浦东开发开放提供强大的思想支撑、舆论保障,切实把干部群众的思想统一到中央的战略决策上来,在全社会形成“一定要把浦东开发这件大事办好”的共识,调动一切积极因素,排除一切干扰,形成合力促进浦东发展。在建设的实践过程中,注意突出宣传两点:一是宣传解放思想、大胆探索、敢为天下先的精神,引导全社会的创新意识,激发每个人的创新活力。二是宣传浦东开发开放的龙头作用,提升区域发展的凝聚力和辐射力,打好“长江牌”、“中华牌”、“世界牌”,充分显示其带动上海、引领全国的“龙头”作用。这样宣传的结果,使当地人充满创新激情,也获得了全国各个方面的大力支持。</P>

  八是加强和改进党的领导。浦东建设事业兴衰,关键在党。党要为浦东开发开放提供正确而有力的领导和组织保障,针对国际化大都市所呈现的社会高度开放性、人员高度流动性,以及经济社会组织多元化、智力化、楼宇化的特点,浦东积极创新适应新形势的党建工作思路和方法。首先,选好干部配好班子。坚持按照浦东发展的战略和功能定位配备各级领导班子,体现班子的高起点性和专业性,从全市、全国选政治上强、工作经验丰富、有专业背景、熟悉经济工作和国际通行规则的干部,配备到浦东的领导班子。其次,把握人才工作方向。着力强化党对人才工作领导,通过政策聚焦、服务聚焦、项目聚焦,努力创造良好的人才综合环境,使人才引得进、留得住、用得好。第三,创新基层党建工作。针对浦东改革前沿出现的问题,党建工作鼓励实行先行先试,在新社会阶层中发展党员、恢复留学生党组织生活、探索高档涉外社区党组织设置方式等,使党组织在浦东开发开放中发挥了积极作用,增强了战斗力和凝聚力。率先建立社区党员服务中心(阳光驿站),建立服务党员、服务基层党组织、服务群众的“三服务”专业化、社会化工作平台,首创把“支部建在楼上”、在高科技开发园区开展党建工作的经验,推动了全市的楼宇党建和开发园区党建工作的创新。</P>

  三、未来展望</P>

  党的十七大对发挥好浦东新区在改革开放和自主创新中的重要作用提出了新的要求。目前,上海市委和市政府正在认真贯彻落实党的十七大精神,使浦东在加快推进“率先转变经济发展方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建和谐社会”中发挥示范带动作用。提出要加快建设创新浦东、和谐浦东、国际化浦东,要以2010年上海世博会为抓手,基本建成外向型、多功能、现代化新城区。要基本形成功能性、枢纽型、网络化基础设施体系;基本形成服务经济为主的产业结构,地区生产总值超过3500亿元;基本形成具有国际竞争力的区域创新体系,全社会研发投入达到地区生产总值的3%以上;基本形成与国际规范相衔接、较为完善的社会主义市场经济运行机制;基本形成人民群众较为满意的公共服务体系;建成国家生态城区。到2020年不仅率先全面建成小康社会,而且还要探索实现现代化的路径,地区生产总值力争超过8000亿元,人均地区生产总值超过20万元,第三产业比重达到60%以上。围绕这一目标,浦东正在加快转变发展方式,全力推进综合配套改革试点,为推动科学发展提供体制机制保障,更加主动地参与长三角一体化发展,提高服务全国的能力。</P>

  浦东下一步的发展方向是明确的,实现这一目标仍然面临不少体制性机制性障碍,特别是在加快现代服务业和先进制造业发展方面仍面临金融开放、税收政策、土地分类等方面的瓶颈制约。解决这些问题,需要从国家总体战略出发,从完善社会主义市场经济体制的角度出发,建立全国性的综合配套改革试点统筹协调机制,鼓励浦东按照综合配套改革试点的要求,以形成有利于现代服务业、先进制造业加快发展的体制机制为主攻方向,大胆探索、先行先试,对这些问题进行深入研究。 </P>

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    在新的起点上推进农村改革发展--党的十七届三中全会传递的政策信号

    改革开放30年大事回眸
(责任编辑:李天行)  
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纪念活动
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